Perjalanan Panjang Mencari Format Baru Otonomi Daerah

Refleksi Hari Otonomi Daerah XX Tahun 2016

Hari ini 20 tahun yang lalu, peristiwa  peresmian pemantapan Daerah Percontohan Otonomi dengan titik berat pada Daerah Tingkat II pada tanggal 25 April 1995 merupakan hari bersejarah dalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia, dimana sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 1995 Tentang Penyerahan Sebagian Urusan Pemerintahan Kepada 26 (Dua Puluh Enam) Daerah Tingkat II Percontohan, maka diresmikan penyerahan sebagian urusan kepada : Daerah Tingkat II Aceh Utara (DI Aceh), Simalungun (Sumatera Utara), Tanah Datar (Sumatera Barat), Kampar (Riau), Batanghari (Jambi), Muara Enim (Sumatera Selatan, Lampung Tengah (Lampung), Bengkulu Selatan (Bengkulu), Bandung (Jawa Barat), Banyumas (Jawa Tengah), Sleman (DI  Yogyakarta), Sidoarjo (Jawa Timur), Sambas (Kalimantan Barat), Kotawaringin Timur (Kalimantan Tengah), Tanah Laut (Kalimantan Selatan), Kutai (Kalimantan Timur), Minahasa (Sulawesi Utara), Donggala (Sulawesi Tengah), Gowa (Sulawesi Selatan), Kendari (Sulawesi Tenggara), Badung (Bali), Lombok Tengah (Nusa Tenggara Barat), Timor Tengah Selatan (Nusa Tenggara Timur), Aileu (Timor Timur), Maluku Tengah (Maluku) dan Daerah Tingkat II Sorong, Propinsi Daerah Tingkat I Irian Jaya.

Dapat dirasakan suasana kebatinan yang mendalam pada Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 1995 tersebut, yang memberikan harapan besar agar Pemerintah Daerah Tingkat II dapat lebih aktif mendayagunakan segala potensi dan sumber daya yang dimiliki, sehingga secara bertahap akan lebih mampu membiayai urusan rumah tangga daerah dan meningkatkan pelayanan kepada masyarakat melalui peningkatan dan pemantapan pelaksanaan otonomi Daerah yang nyata, serasi, dinamis dan bertanggung jawab. Hal ini yang mendasari diterbitkannya Keputusan Presiden Nomor 11 Tahun 1996 tentang Hari Otonomi Daerah yang menetapkan Tanggal 25 April sebagai Hari Otonomi Daerah.

Sudah dua dasawarsa peristiwa itu berlalu, tentunya yang menjadi pertanyaan kita bersama saat ini adalah apakah harapan itu telah dapat diwujudkan ?

Otonomi Daerah dan Konstitusi

Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar”, pada Pasal 18 ayat (1)  dinyatakan bahwa “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah- daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah”. Sedangkan pasal 18 ayat (2) menyatakan bahwa “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan”; dan pasal 18 ayat (5) berbunyi “Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat”. Sesuai amanat UUD tersebut dapat digarisbawahi beberapa pengaturan mendasar tentang otonomi daerah, yaitu : pertama, pemegang kekuasaan pemerintahan negara adalah Presiden Republik Indonesia, sehingga tanggung jawab pemerintahan secara nasional berada ditangan Presiden; kedua, NKRI dibagi atas daerah provinsi, kabupaten dan kota bukan terdiri, artinya bahwa daerah provinsi, kabupaten dan kota adalah bagian dari NKRI; ketiga, sebagai negara kesatuan maka kekuasaan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota berasal dari kekuasaan pemerintahan negara yang dipegang oleh Presiden; keempat, otonomi merupakan salah satu asas penyelenggaraan pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota yang dijalankan seluas-luasnya kecuali urusan pemerintahan yang yang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat, hal ini harus dimaknai bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota adalah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang telah dibagi oleh pemerintah pusat kecuali urusan pemerintahan yang yang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat.

Apa itu otonomi daerah ?

Sesuai UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri Urusan Pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Daerah otonom dalam definisi tersebut merupakan kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah. Pemberian otonomi yang seluas-luasnya kepada Daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat. Di samping itu melalui otonomi luas, dalam lingkungan strategis globalisasi, Daerah diharapkan mampu meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman Daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dalam beberapa literatur dan peraturan perundangan yang ada setidaknya disebutkan tiga aspek untuk mengukur sejauhmana keberhasilan penyelenggaraan otonomi daerah suatu pemerintahan daerah, yaitu aspek kesejahteraan masyarakat, aspek pelayanan umum dan aspek daya saing daerah, dan indikator utama yang dapat dipergunakan untuk mengukur keberhasilan otonomi daerah adalah Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Sebagai contoh perkembangan IPM di Jawa Timur sesuai data BPS dengan menggunakan metode baru sebagai berikut : Tahun 2010 (65,36), Tahun 2011 (66,06), Tahun 2012 (66,74), Tahun 2013 (67,55) dan Tahun 2014 (68,14). IPM dihitung sebagai rata-rata geometrik dari indeks kesehatan (Angka Harapan Hidup saat lahir), indeks pendidikan (Rata-rata Lama Sekolah dan Angka Harapan Lama Sekolah), dan indeks pengeluaran (Pengeluaran Perkapita Disesuaikan). Dari gambaran IPM tersebut dapat dilihat adanya trend kenaikan IPM dari tahun ke tahun, dan jika dikaitkan dengan konteks keberhasilan otonomi daerah maka dapat dinilai bahwa Provinsi Jawa Timur menunjukkan trend positif, walaupun tentunya masih diperlukan analisis secara lebih mendalam dengan memperhatikan faktor agregasi dan eksternal yang mempengaruhi metodologi pengukuran keberhasilan yang validitasnya paling tinggi, karena pencapaian yang diraih Provinsi Jawa Timur adalah pencapaian agregat dari pencapaian kabupaten dan kota di Jawa Timur. Tapi setidaknya pencapaian agregat tersebut mencerminkan pencapaian positif dalam menjawab pertanyaan raihan yang dicapai setelah dua dasawarsa otonomi daerah. Diraihnya penghargaan tertinggi Samkarya Nugraha Parasamya Purna Karya Nugraha dari Presiden RI untuk Provinsi Jawa Timur dibawah kepemimpinan Gubernur Dr. H. Soekarwo, dan munculnya banyak “the little winner” dan “the best practicess” dalam inovasi penyelenggaraan pemerintahan daerah di Jawa Timur, menunjukkan otonomi daerah di Jawa Timur sudah dalam posisi “rel” yang benar.

Jalan Panjang Otonomi Daerah

Dalam prakteknya otonomi daerah adalah tentang bagaimana tarik ulur besaran kewenangan penyelenggaran urusan pemerintahan yang dibagi antara pemerintah pusat, pemerintah daerah provinsi dan pemerintah daerah kabupaten dan kota, apakah dominan kearah sentralisasi atau desentralisasi (asas otonomi). Sejarah perkembangan perundangan tentang pemerintahan daerah (baca : penyelenggaraan otonomi daerah) pasca kemerdekaan RI Tahun 1945 mencatat gambaran pasang surut tarik ulur dominasi kewenangan tersebut :  UU 1 / 1945  (dominan sentralisasi);  UU 22 / 1948 (dominan desentralisasi); UU 1 / 1957  (dominan desentralisasi);  Presidential Edict 6 / 1959  (dominan sentralisasi);  UU 18 / 1965  (dominan desentralisasi);  UU 5 / 1974  (dominan sentralisasi);  UU 22 / 1999 (dominan desentralisasi); UU 32 / 2004 (mencari keseimbangan); dan UU 23 / 2014 (efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan). Kalau kemudian kita batasi saja pengaturan pemerintahan daerah sesuai periodesasi 20 tahun dihitung dengan Hari Otonomi Daerah XX Tahun 2016, artinya UU yang berlaku saat itu adalah UU 5 /1974, maka nampak pasang surut otonomi daerah masih terus terjadi, bahkan mungkin sampai dengan berlakunya UU Nomor 23 Tahun 2014 sebagai undang-undang pemerintahan daerah yang berlaku saat ini. Sebagian dari kita pasti menyadari bahwa suasana kebatinan yang melingkupi hadirnya UU 32 / 2004 untuk mencari keseimbangan belum berhasil menemukan titik seimbang yang diharapkan sampai kemudian diganti dengan UU 23 / 2014 dengan mengangkat semangat baru menuju efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan. Tapi sesungguhnya format baru otonomi daerah yang bagaimana yang hendak dibangun dalam UU 23 / 2014 ?

UU 23 Tahun 2014 : Format Baru Otonomi Daerah ?

UU ini terdiri dari 27 bab dan 411 pasal, yang mengatur kurang lebih 24 (dua puluh empat) point penting penyelenggaraan pemerintahan daerah. Salah satu point penting yang menurut saya paling krusial adalah pengaturan tentang urusan pemerintahan yang menjadi dasar penyelenggaraan otonomi daerah. Dalam penjelasan UU ini disampaikan setidaknya 4 (empat) pengaturan afirmatif (bersifat menguatkan), yaitu : pertama, dilaksanakan pemetaan urusan pemerintahan untuk menciptakan sinergi antara Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten / Kota; kedua, adanya jaminan pelayanan publik yang disediakan pemerintah daerah kepada masyarakat; ketiga, adanya mekanisme pembinaan, pengawasan, pemberdayaan, serta sanksi yang jelas dan tegas, dimana pembinaan dan pengawasan umum dilakukan oleh Kementerian Dalam Negeri dan pembinaan dan pengawasan teknis dilakukan oleh kementerian / lembaga pemerintah; dan keempat, Presiden melimpahkan kewenangannya kepada Gubernur untuk bertindak atas nama Pemerintah Pusat untuk melakukan pembinaan dan pengawasan kepada Daerah kabupaten/kota, sehingga hubungan Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah kabupaten/kota bersifat hierarkis.

Konstruksi pembagian kekuasaan yang dibangun dalam UU 23 Tahun 2014 memposisikan pemerintah provinsi (Gubernur) dalam 3 (tiga) status, yaitu : pertama, provinsi sebagai daerah otonom yang melaksanakan urusan konkuren yang menjadi kewenangannya, dalam pelaksanaannya dibantu oleh Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) Provinsi yang dalam melaksanakan tugasnya dibiayai oleh APBD Provinsi; kedua, provinsi sebagai wilayah administratif yang menjadi wilayah kerja bagi gubernur dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan umum di wilayah daerah provinsi yang dalam melaksanakan tugasnya dibantu oleh instansi vertikal dan didanai oleh APBN; dan yang ketiga, provinsi sebagai wilayah administratif yang menjadi wilayah kerja bagi gubernur sebagai wakil pemerintah pusat yang dalam melaksanakan tugasnya dibantu oleh perangkat gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dan dibiayai oleh APBN. Terdapat garis tegas yang membatasi ruang lingkup tiga posisi provinsi (baca : Gubernur) tersebut, karena ketiganya mempunyai pengaturan, tugas pokok dan fungsi serta sumber daya yang berbeda dan tentunya menuntut pertanggungjawaban administrasi negara yang berbeda juga.

Demikian juga posisi pemerintah kabupaten dan kota (baca : Bupati/Walikota) yang mempunyai 2 (dua) status, yaitu : pertama, kabupaten/kota sebagai daerah otonom yang melaksanakan urusan konkuren yang menjadi kewenangannya, dalam pelaksanaannya dibantu oleh Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) kabupaten/kota yang dalam melaksanakan tugasnya dibiayai oleh APBD kabupaten/kota; kedua, kabupaten/kota sebagai wilayah administratif yang menjadi wilayah kerja bagi bupati/walikota dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan umum di wilayah daerah kabupaten/kota yang dalam melaksanakan tugasnya dibantu oleh instansi vertikal dan didanai oleh APBN.

UU 23 Tahun 2014 juga menata ulang urusan pemerintahan menjadi 3 (tiga), yaitu urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren dan urusan pemerintahan umum. Tata ulang tersebut membawa konsekuensi perubahan, khususnya untuk urusan pemerintahan konkuren dan urusan pemerintahan umum, diantaranya peralihan pengelolaan pendidikan menengah; pengelolaan terminal penumpang tipe A dan tipe B; pelaksanaan rehabilitasi di luar kawasan hutan negara; pelaksanaan perlindungan hutan di hutan lindung dan hutan produksi; pemberdayaan masyarakat di bidang kehutanan; pelaksanaan penyuluhan kehutanan provinsi; pelaksanaan metrologi legal berupa tera, tera ulang dan pengawasan ; pengelolaan tenaga penyuluh KB/petugas lapangan KB (PKB/PLKB); pengelolaan tenaga pengawas ketenagakerjaan; penyelenggaraan penyuluhan perikanan nasional; penyediaan dana untuk kelompok masyarakat tidak mampu, pembangunan sarana penyediaan tenaga listrik belum berkembang, daerah terpencil dan perdesaan; peralihan urusan pertambangan, perikanan dan kelautan, urusan sosial serta vertikalisasi urusan kesatuan bangsa dan politik.

Perubahan urusan pemerintahan ini membawa konsekuensi beralihnya unsur manajemen dan fungsi manajemen yang melingkupi penyerahan Personil, Pendanaan, Sarana dan Prasarana serta Dokumen (P3D) antar tingkatan pemerintahan. Dinamika yang terjadi menunjukan berbagai reaksi atas perubahan tersebut, beberapa daerah menolak beralihnya urusan pemerintahan yang selama ini menjadi kewenangannya. Inilah demokrasi, tentunya akan tetap elok manakala dalam prosesnya didasarkan pada kepentingan umum dan pranata hukum yang berlaku, toh semuanya juga untuk kepentingan bersama dalam hidup berbangsa dan bernegara.

Konsekuensi lain dari perubahan ini adalah tata ulang kelembagaan SKPD pemerintah daerah, rekonstruksi perencanan penganggaran dan penyesuian dalam perumusan kebijakan jangka panjang dan jangka menengah yang mengikuti arah perubahan urusan pemerintahan yang akan menjadi kewenangannya. Masih banyak catatan kritis terhadap format baru otonomi daerah versi UU 23 Tahun 2014 yang sebagian masih menyisakan ruang kelabu yang belum bisa ditentukan akan mengarah kemana, tidak bisa tidak dibutuhkan penyesuian dan harmonisasi peraturan perundangan dan tata laksana yang mengatur tentang tata hubungan serta mekanisme kerja masing-masing penyelenggara urusan pemerintahan. Rasanya siklus pasang surut otonomi daerah akan masih terus berlangsung, entah mencari keseimbangan, entah mencari efektivitas ataupun mencari efisiensi dalam penyelenggaraan pemerintahan, tapi yang pasti otonomi daerah harus bermuara kepada kesejahteraan masyarakat yang berkeadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.

Selamat Hari Otonomi Daerah XX Tahun 2016.

*Purnapraja STPDN Angkatan VII, Alumni program Magister PSDM Unair dan PNS Pemprov Jatim. Dapat dikunjungi di www.hadiwawan.com

Leave a Reply

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.

%d blogger menyukai ini: